第叁部：妖孽宫廷 第8章 桑弘羊的改革
汉景帝前元中叶，桑弘羊出生于洛阳的一户富商家庭。
洛阳是西汉一大商业都会，悠久的商业传统对洛阳的民俗产生了巨大影响。
此外，洛阳人文荟萃，流传有苏秦刺股、佩六国相印等的传说。
这样的社会环境对桑弘羊的思想有着潜移默化的影响。
一方面，少年时期的桑弘羊就能帮助家庭进行一些理财活动。另一方面，出相入将、封土拜爵的出仕立功思想牢牢占据着桑弘羊的头脑。
汉景帝末年，年仅十三岁的桑弘羊以精于心算名闻洛阳，汉廷诏书，特提拔桑弘羊入宫。
桑弘羊由此踏上了仕途。而长期在武帝身边伴读，使桑弘羊与武帝形成了亲密的君臣关系，并逐渐成为武帝的得力助手。
元狩三年，为了应对因对外战争造成的财政亏空问题，武帝采纳郑当时的建议，下令实施盐铁官营政策，将原属少府管辖的盐铁划归大农令，由国家垄断盐铁的生产，并任命大盐商东郭咸阳、大冶铁商孔仅为大农丞专门负责此事。
桑弘羊由于善于计算经济问题，仍作为侍中参与盐铁官营规划，负责“计算“和“言利“之事。
汉武帝任命桑弘羊为治粟都尉，并代理大农令。此后，推行盐铁官营制度和均输法，创立平准法，实行纳粟拜爵、补官及赎罪政策。
后来，桑弘羊因受到其昆弟子犯法的株连，被贬为搜粟都尉。但仍代理大司农的职务。
当时，汉军出兵西域，再次攻破车师后，桑弘羊与田千秋等联名上书，建议武帝扩大轮台屯田，加强轮台、渠犁的屯田规模，以保障军粮供给。
武帝下《轮台诏》，对桑弘羊等人的建议不予采纳，并检讨战争中的错误，提出调整政策。
尽管如此，后世学者对于汉武帝的政策是否由此发生根本性的转折，仍存争议。
后元二年二月十二日，汉武帝病重，将年仅八岁的刘弗陵立为皇太子。
二月十三日，武帝诏近臣托孤，任命奉车都尉霍光为大司马、大将军，接受遗诏辅政。
加封桑弘羊为御史大夫，金日磾为车骑将军，上官桀为左将军，共同辅佐少主。
二月十五日，刘弗陵登基为帝，是为汉昭帝。
遵照武帝遗诏，由大将军霍光主持国政、领尚书事，车骑将军金日磾、左将军上官桀为其副手。
辅政大臣中，金日磾早卒，田千秋不任事，大权主要在霍、桑、上官三人手中。
霍光深得汉武帝的信任，在昭帝继位后地位尤为突出。
桑弘羊则在资历、功劳等方面优于霍光。
两人存在权力之争，在政见上也有所不同。桑弘羊的理财政策并未随着武帝去世而废除，反而继续贯彻。
桑弘羊因此经常自夸功劳，并以此作为替子弟某官的资本，却屡屡被霍光拒绝，因而桑弘羊与霍光矛盾也慢慢激化。
上官桀与霍光有联姻关系，其子上官安娶霍光长女为妻，生有一女上官氏。
但或许是考虑到桑弘羊在朝中根基深厚，上官桀也逐渐倾向联合桑弘羊对抗霍光。
始元四年，昭帝十二岁，鄂邑长公主为其选皇后，上官安打算让年仅六岁的女儿上官氏入主后宫，遭到霍光反对。
上官安与鄂邑长公主的情夫丁外人关系要好，转而通过公主立女上官氏为皇后(即上官皇后)。
上官家族为了回报鄂邑长公主，想将丁外人封为列侯(汉代有规定，非列侯不能娶公主)，被霍光以“无功不得封侯“驳回。
双方因而结怨，成为政敌。
于是，上官桀等就与桑弘羊联合起来，反对霍光独揽大权。
自十三岁入宫，到燕王之变被杀，桑弘羊共从政六十余年，其中五十多年都在武帝时期。
可以说，桑弘羊的主要作为都与汉武帝的政治经济和军事有着密不可分的联系。
武帝即位后，凭借西汉前期七十多年的积蓄，国家财政本来非常富裕，但由于武帝的“有为“，尤其耗费巨大的对外战争，兼之大兴功业和救灾，以及朝廷上下的奢靡，仅仅二十年后，国家财政就开始频频出现亏空。
在财政困难面前，武帝采取了一些应急措施，如元朔年间，为增加收入，专门设置“武功爵“，共值三十余万;还专门树立了一个献财典型--卜式，号召百姓向国家捐献钱财。
这些方法取得了一定的成效，但总体上仍是杯水车薪，而且还造成了吏治败坏等弊端。
在桑弘羊总管国家财政期间，为了彻底解决财政困难问题，桑弘羊制定或修订、实施了诸如机构改革、盐铁官营、均输平准、酒榷等一系列新的财经政策。
这些措施大幅度增加了政府的经济收入，为武帝继续推行文治武功事业奠定了雄厚的物质基础，有效保障了抗击匈奴战争的进行，从经济上加强了中央集权，巩固统一，遏止了富商大贾和豪强兼并势力的发展。
尽管桑弘羊被杀，但根据《汉书·食货志》，盐铁官营等政策在西汉后期基本沿袭未变。
算缗是封建国家向商人征收的一种财产税;告缗是对商贾隐瞒资产、逃避税收的惩罚措施，兼具保障算缗和剥夺商贾的特殊意义。
最初提出这个办法的是御史大夫张汤，元狩四年曾颁布了推行法令。
但由于当时的大农令颜异不赞成此事，所以未能认真贯彻执行。
元鼎三年，桑弘羊出任大农丞一年后，在汉武帝的大力支持下，算缗告缗迅速在全国展开，尤其杨可所主持的告缗更是雷厉风行。
到元鼎六年宣布告缗停止，前后仅仅三年的时间，告缗便取得了巨大成效。
政府得到以数亿计的财物，成千上万的奴婢;没收的田地，大县数千顷，小县百余顷，还有很多房屋。
中等以上的工商业者纷纷破产，而政府的国库则充实起来。
假民公田，即国家把一部分公田(官田)以租借的名义分给丧失土地的农民，然后向他们征收相当于田租的“假税“，是安抚内地流民的一项举措。
在桑弘羊的领导下，大大扩充了租借于民的公田数量。
除了大农所掌管的公田、原有荒地(“草田“)和兴修水利增加的溉田，还增加了算缗告缗时没收贵族、官吏犯罪和商贾的田产，并开放部分园池和苑囿的土地租借给贫民。
假民公田的实施，使相当一部分丧失土地的农民又重新得到了赖以生存的生产资料--土地，使得大批流民得以自食其力，缓和了由于土地兼并所激化的阶级矛盾;另一方面，也使内地许多荒地得到开垦，从而扩大了全国的垦田面积。
还使许多流民不再成为国家救助的对象，不仅节省了开支，还为国家恢复和增加了税源。
汉武帝在对匈奴的战争中取得胜利后，为了巩固边防，从根本上解决边防军的粮食供应问题，沿袭西汉前期的民屯政策，继续大规模地执行汉文帝时晁错提出的移民实边策略。
为了进一步巩固内地军事要塞，武帝时又开发出军屯。元鼎六年，又派吏卒五、六万人到今甘肃永登一带屯戍，接着不断扩大到上郡、西河，及新建的武威、张掖、敦煌、酒泉四郡，人数增加到六十万人。
在桑弘羊的谋划和组织下，这次大规模的军屯活动得到了圆满成功。
多达六十万人的屯田卒一边从事于农业生产，一边肩负着边塞保卫任务，为保证战争的胜利作出了很大贡献。
发挥出了安置流民、开发西北边疆、减少军费开支和巩固边防的重要作用。
汉承秦制，法定货币也是黄金和铜钱，汉初铜钱仍继续名为“半两“。
由于经济凋敝，国家对铸钱采取了放任自流的政策。
虽然对恢复和发展经济曾起到一定的作用，但也导致了货币轻重不一，币值混乱的问题。
到了文帝五年，政府更撤除了禁止私人铸钱的命令，因而盗铸钱的风气盛行，影响了经济的正常流通;一些地方割据势力也借此极力扩张自己的经济实力，以作为与中央王朝相抗衡的资本。
汉武帝为了整顿财政，曾在元狩四年造了三种货币:皮币、白金、三铢钱，但效果不好，形势已发展到近乎完全失控的地步。
元鼎四年，为了彻底整顿货币，汉武帝接受桑弘羊等人的建议，禁止郡国和民间铸钱，由政府指定上林三官，掌管上林苑的水衡都尉下属钟官、技巧、辨铜三官，分别负责鼓铸、刻范和原料;废除过去铸的一切钱币，而以新铸的五铢钱为全国唯一通行的货币。
这次币制改革基本解决了私铸铜钱、币制混乱的问题，不但增加了国家的财政收入，而且稳定了市场和流通，起到了巩固西汉统治的作用。
同时，这次币制改革还是中国历史上第一次将铸币权完全收归中央政府的一次创举，它最终将汉朝的币制稳定下来，使汉朝的五铢钱成为质量稳定的钱币，一直流通至隋朝七百余年而通行不废，这与桑弘羊的经济思想是分不开的。
早在元狩六年，孔仅和东郭咸阳就提出了一个实施盐铁官营的具体方案。
盐的官营采用募民煮盐而官府专卖的做法;铁的官营，则由官府彻底垄断。
汉武帝还是很快批准了这一方案。
在最初几年盐铁官营特别是铁的铸作曾取得明显成效，但由于他们多选用商贾担任盐铁官，所以不但执行的不彻底，还造成了严重的吏治混乱现象，
桑弘羊掌管财政大权后，增设大农部丞数十人对郡国盐铁官分别予以整顿，并增加了盐铁官的设置地区。
据统计，经过桑弘羊的努力，一共设置了三十五处盐官，分布在全国二十七个郡，盐铁官营前，这些地区的私营盐业都非常发达，国家对它们采取征收盐税的政策;铁官则至少设置了四十八处，分布于四十个郡国，所有铁官均由大司农所属铁市长丞掌管，基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络。
由于资金雄厚和人力充足，在盐铁官营全面实施后，它们的生产规模都迅速扩大起来。
官营盐铁业的规模化生产，无论其资金、设备和人员方面，还是降低成本、实行标准化生产和工艺技术改进方面，对于规模一般很小的私营盐铁业来说，都具有无可比拟的优越性。
经过一段时间的实践和总结后，桑弘羊对大生产的优越性已经有了清醒的认识。
在二十多年后的盐铁会议上，桑弘羊为了捍卫盐铁官营政策，就指出官营盐铁业的大规模生产要优于私营盐铁业的小规模经营。
然而，由于官僚体制所不可避免的种种弊端，盐铁官营也存在一些比较严重的问题。
为了完成规定的任务，官营铁器只注重产量，所生产的铁器多为应用很少的大农具，根本不适合农民使用。
不仅如此，官营铁器还存在成本高、质量低、不准挑选、购买不便、强买强卖和强迫农民服役等问题。
更重要的是，官营盐铁的价格昂贵，许多贫民都根本买不起。
均输法最早由桑弘羊于元鼎二年创立，并在部分郡县试行五年。
均输法规定，凡郡国应向朝廷贡纳的物品，均按照当地市价，折合成当地土特产品，上交给均输官，由均输官运往其他地区高价出售。
这种做法既可以避免商贾的中间盘剥，大大降低收购的成本，又可以免除郡国向朝廷输送贡物人力和物力的浪费，同时还可以流通物资，并随时调剂国家所需要的物品。
而朝廷不费分文即得到了各地的土特产品，并通过这些物品的转运贩卖获得巨额的利润。
元封元年，由于官府自行买卖，互相竞争，从而导致物价，为了平抑物价上涨，桑弘羊在全国普遍推行均输。
设置数十个大农部丞，分别掌管各个郡国的农业和官营工商业;在县一级设置由大农部丞领导的均输官，负责物资的转运和贩卖，以统一管理全国的物资转运和贸易。
太初元年后，各地的均输官统一接受大司农均输令丞的领导后，均输官的分布应相当普遍。
自元封元年全面推行均输法后，在短短一年之中即取得令人鼓舞的成效。
史载国家向急需粮食的地区调运粮食，而大农诸官则都向京城运送粮食，结果使山东漕运由汉初的数十万石竟猛增到六百万石。
同时，太仓和甘泉仓这两个著名的国家粮库都装满了粮食，边郡粮库也都有余粮，通过均输所直接获得的赢余有五百万匹帛。
均输法在实施过程中也存在一些弊端。主要表现在两个方面:一是有些均输官征收贡物，不是征收当地能够生产的土特产品，而是征收当地没有的物品。
二是在上交物品的验收上有些均输官故意刁难百姓，在买卖货物时又往往采取欺诈手段，低价买进，高价卖出，给农民造成了更大的负担和痛苦。
元封元年，为了配合盐铁专营和均输的推行，桑弘羊创立了一项新的财经措施-“平准“，由国家控制全国的物资和买卖，以平衡物价，并专门在京城长安设立了一个隶属于大农的机构--平准，由平准令掌管。
大农诸官以各地均输的物品和工官生产的车船、器具为后盾，当京城某种商品过分涨价时，就以平价向市场抛售，使其物价下降;反之，如果某种商品价格过低，就大量买进，促使物价回升。
桑弘羊实施平准法的目的主要是为了稳定物价，但也有营利作用。
它与均输相辅相成，是控制市场、平抑物价政策的两个不同侧面。
平准要靠均输来提供货源，均输官所征收或收购的物资，运往京师后也要通过平准出售，两者如影随形，有着不可分割的联系。
平准法的推行，对于稳定物价、打击投机商操纵市场的不法行为具有比较明显的作用。
但同样也出现了一些弊端。
一方面，官府乱发号令，强迫收购各种物品，导致物价上涨，为商贾牟利创造了条件;另外，官吏直接从事贸易，也必然会出现营私舞弊、官商勾结甚至囤积居奇的现象。
元封元年，桑弘羊出任大司农后，又奏请汉武帝批准，大力推行纳粟拜爵、补官及其赎罪政策。
秦汉时期的纳粟拜爵最早始于商鞅变法，开始实行多交粟帛可以免除徭役的政策。
及至西汉建立后，纳粟拜爵的政策被继续沿袭，并增加了赎罪的内容。
武帝前期为解决财政危机还采取过“募民买复“、“入羊为郎“的措施，桑弘羊出任大农中丞后，进一步扩大了纳粟补官的范围，不再限于官吏，普通百姓也允许买官。
这些措施的施行，增加了财政收入，特别是增加国家粮库的储存，仅仅是元封元年一年，国家粮库即堆满了粮食。
但是这种做法却造成许多严重的恶果:一方面，纳粟拜爵使得许多地主和富农可以免役，不但导致贫富异役，而且减少了国家征发徭役的来源，最终便把徭役的征发摊派到农民身上。
另一方面，破坏了司法制度和选官制度，造成贫富异刑，进一步扩大了司法不公，同时也导致了管理效能的下降和吏治的败坏。
尽管如此，从总体上看，桑弘羊的理财措施仍可以说取得了巨大成功。
武帝对此也非常满意，所以特别给桑弘羊赐爵为左庶长，黄金二百斤。
天汉元年，桑弘羊被正式任命为大司农，除了继续推行盐铁官营、均输平准等财经政策外，所采取的最有影响的理财措施就是实行酒类专卖。
中国古代的酿酒业源远流长。酒的产量和销量也很大。
早在殷商时期，酿酒业就相当发达。
到了西汉时期，随着农业的恢复、发展和粮食的不断积累，酿酒业又有了新的发展，饮酒之风盛行，已成为人们日常生活的一个重要组成部分。
酿酒业非常兴盛，私营酒酤的利润也相当丰厚。
天汉三年，为了更多地增加财政收入、镇压农民起义和更加垄断市场，桑弘羊奏请武帝实行了酒榷(酒类专卖)，由官府对酒类实行专营，以独占酿酒和销售的利润。
酒榷政策实行后，对于增加财政收入起到了重要作用。
仅仅是通过销售，国家即可以获得百分之二十的盈利。
如果再加上高额的酿造利润--每生产一千酿酒，至少可得到二十五万二千钱的盈利，其收入将是一笔很大的数字，确实能够“赡边，给战士“，解决很大的问题。
桑弘羊在兼任大农令期间，奏请汉武帝设置了“大农部丞数十人，分部主郡国“。
由大农部丞负责监管和指导各个郡国的财经事务，改变以往对财经多头管理的弊端，同时建立起从中央到地方的财经管理系统，为保障和推行新的财经政策做好人员上的准备。
太初元年，大农令改称大司农后，大司农系统又进一步扩大了组织机构。
除了大司农中丞外，大司农的属官增加了太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞和斡官、铁市两长丞。分工明确，各司其职。
在扩大大司农属官的同时，桑弘羊对地方上的有关财经官员也进行了改编和重组。
以往隶属于郡国的诸仓(主管仓库)、农监(主管农桑)、都水(主管水利)等六十五官长丞，都被划归大司农直接管辖。
这就进一步统一了全国的财经管理，不仅加强了中央集权，也使桑弘羊可以有效地实施自己的理财措施。
洛阳是西汉一大商业都会，悠久的商业传统对洛阳的民俗产生了巨大影响。
此外，洛阳人文荟萃，流传有苏秦刺股、佩六国相印等的传说。
这样的社会环境对桑弘羊的思想有着潜移默化的影响。
一方面，少年时期的桑弘羊就能帮助家庭进行一些理财活动。另一方面，出相入将、封土拜爵的出仕立功思想牢牢占据着桑弘羊的头脑。
汉景帝末年，年仅十三岁的桑弘羊以精于心算名闻洛阳，汉廷诏书，特提拔桑弘羊入宫。
桑弘羊由此踏上了仕途。而长期在武帝身边伴读，使桑弘羊与武帝形成了亲密的君臣关系，并逐渐成为武帝的得力助手。
元狩三年，为了应对因对外战争造成的财政亏空问题，武帝采纳郑当时的建议，下令实施盐铁官营政策，将原属少府管辖的盐铁划归大农令，由国家垄断盐铁的生产，并任命大盐商东郭咸阳、大冶铁商孔仅为大农丞专门负责此事。
桑弘羊由于善于计算经济问题，仍作为侍中参与盐铁官营规划，负责“计算“和“言利“之事。
汉武帝任命桑弘羊为治粟都尉，并代理大农令。此后，推行盐铁官营制度和均输法，创立平准法，实行纳粟拜爵、补官及赎罪政策。
后来，桑弘羊因受到其昆弟子犯法的株连，被贬为搜粟都尉。但仍代理大司农的职务。
当时，汉军出兵西域，再次攻破车师后，桑弘羊与田千秋等联名上书，建议武帝扩大轮台屯田，加强轮台、渠犁的屯田规模，以保障军粮供给。
武帝下《轮台诏》，对桑弘羊等人的建议不予采纳，并检讨战争中的错误，提出调整政策。
尽管如此，后世学者对于汉武帝的政策是否由此发生根本性的转折，仍存争议。
后元二年二月十二日，汉武帝病重，将年仅八岁的刘弗陵立为皇太子。
二月十三日，武帝诏近臣托孤，任命奉车都尉霍光为大司马、大将军，接受遗诏辅政。
加封桑弘羊为御史大夫，金日磾为车骑将军，上官桀为左将军，共同辅佐少主。
二月十五日，刘弗陵登基为帝，是为汉昭帝。
遵照武帝遗诏，由大将军霍光主持国政、领尚书事，车骑将军金日磾、左将军上官桀为其副手。
辅政大臣中，金日磾早卒，田千秋不任事，大权主要在霍、桑、上官三人手中。
霍光深得汉武帝的信任，在昭帝继位后地位尤为突出。
桑弘羊则在资历、功劳等方面优于霍光。
两人存在权力之争，在政见上也有所不同。桑弘羊的理财政策并未随着武帝去世而废除，反而继续贯彻。
桑弘羊因此经常自夸功劳，并以此作为替子弟某官的资本，却屡屡被霍光拒绝，因而桑弘羊与霍光矛盾也慢慢激化。
上官桀与霍光有联姻关系，其子上官安娶霍光长女为妻，生有一女上官氏。
但或许是考虑到桑弘羊在朝中根基深厚，上官桀也逐渐倾向联合桑弘羊对抗霍光。
始元四年，昭帝十二岁，鄂邑长公主为其选皇后，上官安打算让年仅六岁的女儿上官氏入主后宫，遭到霍光反对。
上官安与鄂邑长公主的情夫丁外人关系要好，转而通过公主立女上官氏为皇后(即上官皇后)。
上官家族为了回报鄂邑长公主，想将丁外人封为列侯(汉代有规定，非列侯不能娶公主)，被霍光以“无功不得封侯“驳回。
双方因而结怨，成为政敌。
于是，上官桀等就与桑弘羊联合起来，反对霍光独揽大权。
自十三岁入宫，到燕王之变被杀，桑弘羊共从政六十余年，其中五十多年都在武帝时期。
可以说，桑弘羊的主要作为都与汉武帝的政治经济和军事有着密不可分的联系。
武帝即位后，凭借西汉前期七十多年的积蓄，国家财政本来非常富裕，但由于武帝的“有为“，尤其耗费巨大的对外战争，兼之大兴功业和救灾，以及朝廷上下的奢靡，仅仅二十年后，国家财政就开始频频出现亏空。
在财政困难面前，武帝采取了一些应急措施，如元朔年间，为增加收入，专门设置“武功爵“，共值三十余万;还专门树立了一个献财典型--卜式，号召百姓向国家捐献钱财。
这些方法取得了一定的成效，但总体上仍是杯水车薪，而且还造成了吏治败坏等弊端。
在桑弘羊总管国家财政期间，为了彻底解决财政困难问题，桑弘羊制定或修订、实施了诸如机构改革、盐铁官营、均输平准、酒榷等一系列新的财经政策。
这些措施大幅度增加了政府的经济收入，为武帝继续推行文治武功事业奠定了雄厚的物质基础，有效保障了抗击匈奴战争的进行，从经济上加强了中央集权，巩固统一，遏止了富商大贾和豪强兼并势力的发展。
尽管桑弘羊被杀，但根据《汉书·食货志》，盐铁官营等政策在西汉后期基本沿袭未变。
算缗是封建国家向商人征收的一种财产税;告缗是对商贾隐瞒资产、逃避税收的惩罚措施，兼具保障算缗和剥夺商贾的特殊意义。
最初提出这个办法的是御史大夫张汤，元狩四年曾颁布了推行法令。
但由于当时的大农令颜异不赞成此事，所以未能认真贯彻执行。
元鼎三年，桑弘羊出任大农丞一年后，在汉武帝的大力支持下，算缗告缗迅速在全国展开，尤其杨可所主持的告缗更是雷厉风行。
到元鼎六年宣布告缗停止，前后仅仅三年的时间，告缗便取得了巨大成效。
政府得到以数亿计的财物，成千上万的奴婢;没收的田地，大县数千顷，小县百余顷，还有很多房屋。
中等以上的工商业者纷纷破产，而政府的国库则充实起来。
假民公田，即国家把一部分公田(官田)以租借的名义分给丧失土地的农民，然后向他们征收相当于田租的“假税“，是安抚内地流民的一项举措。
在桑弘羊的领导下，大大扩充了租借于民的公田数量。
除了大农所掌管的公田、原有荒地(“草田“)和兴修水利增加的溉田，还增加了算缗告缗时没收贵族、官吏犯罪和商贾的田产，并开放部分园池和苑囿的土地租借给贫民。
假民公田的实施，使相当一部分丧失土地的农民又重新得到了赖以生存的生产资料--土地，使得大批流民得以自食其力，缓和了由于土地兼并所激化的阶级矛盾;另一方面，也使内地许多荒地得到开垦，从而扩大了全国的垦田面积。
还使许多流民不再成为国家救助的对象，不仅节省了开支，还为国家恢复和增加了税源。
汉武帝在对匈奴的战争中取得胜利后，为了巩固边防，从根本上解决边防军的粮食供应问题，沿袭西汉前期的民屯政策，继续大规模地执行汉文帝时晁错提出的移民实边策略。
为了进一步巩固内地军事要塞，武帝时又开发出军屯。元鼎六年，又派吏卒五、六万人到今甘肃永登一带屯戍，接着不断扩大到上郡、西河，及新建的武威、张掖、敦煌、酒泉四郡，人数增加到六十万人。
在桑弘羊的谋划和组织下，这次大规模的军屯活动得到了圆满成功。
多达六十万人的屯田卒一边从事于农业生产，一边肩负着边塞保卫任务，为保证战争的胜利作出了很大贡献。
发挥出了安置流民、开发西北边疆、减少军费开支和巩固边防的重要作用。
汉承秦制，法定货币也是黄金和铜钱，汉初铜钱仍继续名为“半两“。
由于经济凋敝，国家对铸钱采取了放任自流的政策。
虽然对恢复和发展经济曾起到一定的作用，但也导致了货币轻重不一，币值混乱的问题。
到了文帝五年，政府更撤除了禁止私人铸钱的命令，因而盗铸钱的风气盛行，影响了经济的正常流通;一些地方割据势力也借此极力扩张自己的经济实力，以作为与中央王朝相抗衡的资本。
汉武帝为了整顿财政，曾在元狩四年造了三种货币:皮币、白金、三铢钱，但效果不好，形势已发展到近乎完全失控的地步。
元鼎四年，为了彻底整顿货币，汉武帝接受桑弘羊等人的建议，禁止郡国和民间铸钱，由政府指定上林三官，掌管上林苑的水衡都尉下属钟官、技巧、辨铜三官，分别负责鼓铸、刻范和原料;废除过去铸的一切钱币，而以新铸的五铢钱为全国唯一通行的货币。
这次币制改革基本解决了私铸铜钱、币制混乱的问题，不但增加了国家的财政收入，而且稳定了市场和流通，起到了巩固西汉统治的作用。
同时，这次币制改革还是中国历史上第一次将铸币权完全收归中央政府的一次创举，它最终将汉朝的币制稳定下来，使汉朝的五铢钱成为质量稳定的钱币，一直流通至隋朝七百余年而通行不废，这与桑弘羊的经济思想是分不开的。
早在元狩六年，孔仅和东郭咸阳就提出了一个实施盐铁官营的具体方案。
盐的官营采用募民煮盐而官府专卖的做法;铁的官营，则由官府彻底垄断。
汉武帝还是很快批准了这一方案。
在最初几年盐铁官营特别是铁的铸作曾取得明显成效，但由于他们多选用商贾担任盐铁官，所以不但执行的不彻底，还造成了严重的吏治混乱现象，
桑弘羊掌管财政大权后，增设大农部丞数十人对郡国盐铁官分别予以整顿，并增加了盐铁官的设置地区。
据统计，经过桑弘羊的努力，一共设置了三十五处盐官，分布在全国二十七个郡，盐铁官营前，这些地区的私营盐业都非常发达，国家对它们采取征收盐税的政策;铁官则至少设置了四十八处，分布于四十个郡国，所有铁官均由大司农所属铁市长丞掌管，基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络。
由于资金雄厚和人力充足，在盐铁官营全面实施后，它们的生产规模都迅速扩大起来。
官营盐铁业的规模化生产，无论其资金、设备和人员方面，还是降低成本、实行标准化生产和工艺技术改进方面，对于规模一般很小的私营盐铁业来说，都具有无可比拟的优越性。
经过一段时间的实践和总结后，桑弘羊对大生产的优越性已经有了清醒的认识。
在二十多年后的盐铁会议上，桑弘羊为了捍卫盐铁官营政策，就指出官营盐铁业的大规模生产要优于私营盐铁业的小规模经营。
然而，由于官僚体制所不可避免的种种弊端，盐铁官营也存在一些比较严重的问题。
为了完成规定的任务，官营铁器只注重产量，所生产的铁器多为应用很少的大农具，根本不适合农民使用。
不仅如此，官营铁器还存在成本高、质量低、不准挑选、购买不便、强买强卖和强迫农民服役等问题。
更重要的是，官营盐铁的价格昂贵，许多贫民都根本买不起。
均输法最早由桑弘羊于元鼎二年创立，并在部分郡县试行五年。
均输法规定，凡郡国应向朝廷贡纳的物品，均按照当地市价，折合成当地土特产品，上交给均输官，由均输官运往其他地区高价出售。
这种做法既可以避免商贾的中间盘剥，大大降低收购的成本，又可以免除郡国向朝廷输送贡物人力和物力的浪费，同时还可以流通物资，并随时调剂国家所需要的物品。
而朝廷不费分文即得到了各地的土特产品，并通过这些物品的转运贩卖获得巨额的利润。
元封元年，由于官府自行买卖，互相竞争，从而导致物价，为了平抑物价上涨，桑弘羊在全国普遍推行均输。
设置数十个大农部丞，分别掌管各个郡国的农业和官营工商业;在县一级设置由大农部丞领导的均输官，负责物资的转运和贩卖，以统一管理全国的物资转运和贸易。
太初元年后，各地的均输官统一接受大司农均输令丞的领导后，均输官的分布应相当普遍。
自元封元年全面推行均输法后，在短短一年之中即取得令人鼓舞的成效。
史载国家向急需粮食的地区调运粮食，而大农诸官则都向京城运送粮食，结果使山东漕运由汉初的数十万石竟猛增到六百万石。
同时，太仓和甘泉仓这两个著名的国家粮库都装满了粮食，边郡粮库也都有余粮，通过均输所直接获得的赢余有五百万匹帛。
均输法在实施过程中也存在一些弊端。主要表现在两个方面:一是有些均输官征收贡物，不是征收当地能够生产的土特产品，而是征收当地没有的物品。
二是在上交物品的验收上有些均输官故意刁难百姓，在买卖货物时又往往采取欺诈手段，低价买进，高价卖出，给农民造成了更大的负担和痛苦。
元封元年，为了配合盐铁专营和均输的推行，桑弘羊创立了一项新的财经措施-“平准“，由国家控制全国的物资和买卖，以平衡物价，并专门在京城长安设立了一个隶属于大农的机构--平准，由平准令掌管。
大农诸官以各地均输的物品和工官生产的车船、器具为后盾，当京城某种商品过分涨价时，就以平价向市场抛售，使其物价下降;反之，如果某种商品价格过低，就大量买进，促使物价回升。
桑弘羊实施平准法的目的主要是为了稳定物价，但也有营利作用。
它与均输相辅相成，是控制市场、平抑物价政策的两个不同侧面。
平准要靠均输来提供货源，均输官所征收或收购的物资，运往京师后也要通过平准出售，两者如影随形，有着不可分割的联系。
平准法的推行，对于稳定物价、打击投机商操纵市场的不法行为具有比较明显的作用。
但同样也出现了一些弊端。
一方面，官府乱发号令，强迫收购各种物品，导致物价上涨，为商贾牟利创造了条件;另外，官吏直接从事贸易，也必然会出现营私舞弊、官商勾结甚至囤积居奇的现象。
元封元年，桑弘羊出任大司农后，又奏请汉武帝批准，大力推行纳粟拜爵、补官及其赎罪政策。
秦汉时期的纳粟拜爵最早始于商鞅变法，开始实行多交粟帛可以免除徭役的政策。
及至西汉建立后，纳粟拜爵的政策被继续沿袭，并增加了赎罪的内容。
武帝前期为解决财政危机还采取过“募民买复“、“入羊为郎“的措施，桑弘羊出任大农中丞后，进一步扩大了纳粟补官的范围，不再限于官吏，普通百姓也允许买官。
这些措施的施行，增加了财政收入，特别是增加国家粮库的储存，仅仅是元封元年一年，国家粮库即堆满了粮食。
但是这种做法却造成许多严重的恶果:一方面，纳粟拜爵使得许多地主和富农可以免役，不但导致贫富异役，而且减少了国家征发徭役的来源，最终便把徭役的征发摊派到农民身上。
另一方面，破坏了司法制度和选官制度，造成贫富异刑，进一步扩大了司法不公，同时也导致了管理效能的下降和吏治的败坏。
尽管如此，从总体上看，桑弘羊的理财措施仍可以说取得了巨大成功。
武帝对此也非常满意，所以特别给桑弘羊赐爵为左庶长，黄金二百斤。
天汉元年，桑弘羊被正式任命为大司农，除了继续推行盐铁官营、均输平准等财经政策外，所采取的最有影响的理财措施就是实行酒类专卖。
中国古代的酿酒业源远流长。酒的产量和销量也很大。
早在殷商时期，酿酒业就相当发达。
到了西汉时期，随着农业的恢复、发展和粮食的不断积累，酿酒业又有了新的发展，饮酒之风盛行，已成为人们日常生活的一个重要组成部分。
酿酒业非常兴盛，私营酒酤的利润也相当丰厚。
天汉三年，为了更多地增加财政收入、镇压农民起义和更加垄断市场，桑弘羊奏请武帝实行了酒榷(酒类专卖)，由官府对酒类实行专营，以独占酿酒和销售的利润。
酒榷政策实行后，对于增加财政收入起到了重要作用。
仅仅是通过销售，国家即可以获得百分之二十的盈利。
如果再加上高额的酿造利润--每生产一千酿酒，至少可得到二十五万二千钱的盈利，其收入将是一笔很大的数字，确实能够“赡边，给战士“，解决很大的问题。
桑弘羊在兼任大农令期间，奏请汉武帝设置了“大农部丞数十人，分部主郡国“。
由大农部丞负责监管和指导各个郡国的财经事务，改变以往对财经多头管理的弊端，同时建立起从中央到地方的财经管理系统，为保障和推行新的财经政策做好人员上的准备。
太初元年，大农令改称大司农后，大司农系统又进一步扩大了组织机构。
除了大司农中丞外，大司农的属官增加了太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞和斡官、铁市两长丞。分工明确，各司其职。
在扩大大司农属官的同时，桑弘羊对地方上的有关财经官员也进行了改编和重组。
以往隶属于郡国的诸仓(主管仓库)、农监(主管农桑)、都水(主管水利)等六十五官长丞，都被划归大司农直接管辖。
这就进一步统一了全国的财经管理，不仅加强了中央集权，也使桑弘羊可以有效地实施自己的理财措施。
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