锦衣卫四十八
受文学作品及影视剧的影响，大多数人似乎认为“巡抚“这一官职是明清时代的产物。其实不然，早在南北朝时期就有“巡抚“之名，北魏延和元年(公元432年)，太武帝拓跋焘率名将来大千北伐，大败柔然之后，太武帝以来大千勇猛、多有战功且熟悉北境险要，遂诏其“巡抚六镇，以防寇虏“。此后北魏景明元年(公元500年)五月，宣武帝“以北镇大饥，遣兼侍中杨播巡抚赈恤“。
在南北朝时期，巡抚就已经初步具备了军事与民事这两项职能，时有派遣巡抚出巡边镇及赈灾抚民的情况。到了唐代，正式设立巡抚为职官，并改巡抚为“巡抚使“。武则天时期，狄仁杰以冬官侍郎，任江南巡抚使。然而遍寻诸史，在唐代仅见三人担任过巡抚使，出现的频率很低。到了宋代，巡抚使制度日趋发展，“巡抚“一词开始常常见诸史籍，为明清时期巡抚制度的完善奠定了基础。
明巡抚之名，始见于洪武二十四年(1391)命懿文太子巡抚陕西，亦系临时差遣。[1]明洪武二十四年(1391)始设巡抚。永乐十九年(1421)，蹇义等26人分巡各省，产生巡抚制度。宣德五年(1430)，于谦、周忱等6人分抚南北直隶等处，从此各省常设巡抚官渐成制度。巡抚初设，仅为督理税粮，总理河道，抚治流民，整饬边关，后遂偏重军事。明代巡抚多进士出身。其初，内地巡抚由吏部会同户部推举，边地巡抚由吏部会同兵部推举;嘉靖十四年(1535)，始不分内地、边地，由九卿廷推。也有总督兼巡抚者，合称为督抚。明代，巡抚虽非地方正式军政长官，但因出抚地方，节制三司(承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司)，实际掌握着地方军政大权。同时，巡抚每年要赴京师议事，也体现了朝廷对地方统辖权的加强。明后期巡抚的易置往往受朝廷门户左右，而最后点定之权又重归权阉。清因明制，在各省设置巡抚。清代巡抚是一省最高军政长官具有处理全省民政、司法、监察及指挥军事大权。
(1)明代宣德、正统时流民问题逐渐严重，各地农民的反抗时有发生，政府的赋役来源也受到影响。河南、江西、浙江、山西、和南直隶等地巡抚，正是在这一形势下设置的。
(2)明初确立了都、布、按三司并立的省级政治体制。宣德、正统以后，文官集团势力的扩充和军人集团地位的下降，三司的平衡被打破。日趋激化的社会矛盾，又使三司条条分割、运转不灵。另置巡抚，反映出统治集团坚持中央集权、地方分权原则的愿望。
(3)巡抚又是应提高统治效率、整肃军备的需要而产生的。通过派遣廷臣管理地方事务和对原有机构进行某些改革来整饬吏治、革除积弊，已成为历代虽然不自觉却又经常性的措施。
明代巡抚制度萌芽于永乐年间，初创于宣德、正统时期，逐步发展于景泰至正德时期，到嘉靖年间基本确立。“巡抚”之名，起于洪武二十四年（1391年），明太祖派遣太子朱标巡抚陕西。然此次巡抚，并没有后来巡抚的性质，而仅仅是为了选择建都地点。永乐十九年（1421年）四月，明成祖派尚书蹇义等26人“巡行天下，安抚军民。”此次出巡的目的，与后来巡抚性质相似一一安抚军民，且派出的均是品级较高的文职京官，但此次出巡并未使用“巡抚”之名。因此，可将此次出巡视为巡抚制的萌芽，它为后来巡抚的设立奠定了基础。
明代
巡抚设立之初，既系应地方之需要，而无全盘计划，故关于巡臣的人选及抚区的划定，皆无一定标准。初年所遣，除宪臣（即都御史、副都御史、佥都御史）外，尚书、侍郎及诸卿，被命出抚者，颇不乏人。代宗景泰三年（1452年），耿九畴以侍郎出抚陕西，因公文不得径下按察司，乃改派都御史。自此以后，巡抚皆专遣都御史为之，而不派遣其他京官。
巡抚人选，初年都由天子任命。至世宗嘉靖十四年（1535年），因辽东之变，帝欲慎重人选，大学士费宏遂奏准设立会推之制，即巡抚候选人由大臣会推后，再由天子任命。
在巡抚的任用过程中，统治集团严格执行回避制度，最重要的一项内容就是原籍回避，即，巡抚不得在本籍任职。目的就在于加强中央对地方的控制，以免巡抚与本家族、本地区势力相结合，形成独霸一方的割据势力。明代巡抚中，在本籍任职的只有永乐朝的王彰与叶春两人，史载“终明世，大臣得抚乡土者，彰与叶春而已。”但那时的巡抚制度尚处于萌芽时期，巡抚官属于临时派遣，到后来，巡抚逐渐成为地方大吏后，就再也没有发生过这种情况了。
明代巡抚的设置，有其明显的阶段性，总的趋势则是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大员向地方的军政长官转化，由临时性的差遣向永久性的机构转化。
巡抚设置的尝试期
宣德、正统时期，是明代巡抚设置的尝试期。其特点是，一般以某项特殊性差遣为过渡。先有专责，兼为巡抚的情况，在宣德、正统时有很大的普遍性。胡概、周忱曾相继巡抚南直。宣德八年，对巡抚的基本职责，也开始有了较为明确的规定。
巡抚与镇守并设阶段
巡抚之外，又有镇守，始置于英宗即位之初。因而在许多地方出现了巡抚与镇守并设的局面。在英宗即位后的不到五个月，江西、湖广、河南、山东、陕西诸省和宁夏、甘肃、辽东诸边均设置了文臣镇守，与巡抚并称“镇巡官“。景泰四年后，各地镇巡官陆续向都察院系统迁转，皆称“巡抚都御史“。巡抚考满，可望“回院“主持两京都察院事务。
全面地方化和制度化
景泰至正德，是巡抚的全面地方化和制度化时期。英宗复辟后，镇、巡合一，并保留了镇守久驻一地及更代原则，使巡抚的地方化和制度化前进了一大步。巡抚编制的归属从景泰开始趋于划一。
巡抚资格的逐渐制度化
自成化、弘治以后，巡抚均于两京各寺卿、少卿，大理寺丞，资历较深的给事中、御史、郎中，以及在外之布政使、按察使、参政，资历较深的兵备副使、上等知府内推升。原职高者为副都御史，称巡抚某处右副都御史;原职卑者为佥都御史，称巡抚某处右佥都御史(张璁《论馆选巡抚兵备守令》，载《明经世文编》卷一七七)，如“军门即巡抚登莱地方赞理征东军务兼都察院右佥都御史袁可立“(朝鲜李民宬《朝天录》)。
巡抚与京师的联系也相对减弱。景泰元年，巡抚与所有外官一样，得携家眷赴任，从而减少了巡抚与京师的个人瓜葛。成化二十二年废止了巡抚赴京议事的规定，等于承认了巡抚的地方化。
巡抚地方化、制度化的完成
至嘉靖，巡抚的地方化和制度化已经完成，并形成了四种不同的类型。
(1)居三司之上，为各省最高权力机构。明代全部十三个布政使司均设定员巡抚，三司属其管辖。这一类型，是明代巡抚的主流。
(2)加强对边境地区的管辖，为新省区建制的开端。这类巡抚主要设在边境地区，又多在原有的行都指挥使司的基础上发展而成，以辽东、宁夏、甘肃为典型。英宗即位后增设文臣镇守(天顺以后改称巡抚)，逐渐由军事单位过渡为行政单位。
(3)组成特别区。这类巡抚主要设置在数省交界、统治力量薄弱的山区，以南赣、郧阳为典型。
(4)组成战区。这类巡抚有两种情况。一是设置于原来的边境重镇，如宣府、大同等，有相对的稳定性;二是根据战事的发展临时增设，事平则罢，如天启、崇祯时为抵抗后金而设置的登莱、密云等巡抚。但登莱巡抚自陶朗先、袁可立等继有十四任，直至明亡。
在三司职权向巡抚集中的同时，对巡抚的各种制约力量也逐步形成，它来自以下几个层次。
平级制约力量
宣德、正统间，一面向各地派遣巡抚和镇守文臣，一面又渐次派驻镇守中官。因而在部分地区形成了总兵、中官、文臣三镇守并立的新三角关系。嘉靖以后，总兵地位下降，镇守中官撤回，但在制度上，总兵和巡抚仍是平级关系，边镇又时时复设中官镇守，因此，在边境地区，总兵和中官仍然是对巡抚的牵制力量。
自下而上的制约力量
尽管三司已隶属巡抚，但在名义上却仍然是法定的省级机构，对巡抚保持着相对的独立性。巡抚有违法行为，三司长官亦得向中央参奏。这样，一方面是巡抚统驭三司，另一方面，三司也对巡抚实行牵制。
来自中央各部门自上而下的制约
巡抚的任命须经廷推，内地巡抚的廷推由吏部会户部主持进行，边方则由吏部会兵部主持。巡抚的考课、黜陟、改调，操于吏部考功、文选二司。京察确定去留后，又得听科道纠劾、拾遗。地方重大事务未及完报者，亦由科道查参。(《明史》卷七一《选举志三》)
巡按御史对巡抚的制约
明代御史的分道巡按，始于洪武十年。此后，巡按御史逐渐成为中央对地方的主要监察力量和都察院在各地的派出机构。景泰四年以后，巡抚均戴都御史衔，确定了对巡按的统属关系。但是，巡按御史在履行职责时仍保持独立性，巡抚不得干预。巡按是直接对中央都察院负责。巡抚所行之政，巡按却可查核纠劾。
这样，巡抚一方面总揽一省之军政，被视为“封疆大吏“，另一方面，又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。另外，嘉靖以后在诸边陆续设置的总督，不定期差遣的巡视官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。
在南北朝时期，巡抚就已经初步具备了军事与民事这两项职能，时有派遣巡抚出巡边镇及赈灾抚民的情况。到了唐代，正式设立巡抚为职官，并改巡抚为“巡抚使“。武则天时期，狄仁杰以冬官侍郎，任江南巡抚使。然而遍寻诸史，在唐代仅见三人担任过巡抚使，出现的频率很低。到了宋代，巡抚使制度日趋发展，“巡抚“一词开始常常见诸史籍，为明清时期巡抚制度的完善奠定了基础。
明巡抚之名，始见于洪武二十四年(1391)命懿文太子巡抚陕西，亦系临时差遣。[1]明洪武二十四年(1391)始设巡抚。永乐十九年(1421)，蹇义等26人分巡各省，产生巡抚制度。宣德五年(1430)，于谦、周忱等6人分抚南北直隶等处，从此各省常设巡抚官渐成制度。巡抚初设，仅为督理税粮，总理河道，抚治流民，整饬边关，后遂偏重军事。明代巡抚多进士出身。其初，内地巡抚由吏部会同户部推举，边地巡抚由吏部会同兵部推举;嘉靖十四年(1535)，始不分内地、边地，由九卿廷推。也有总督兼巡抚者，合称为督抚。明代，巡抚虽非地方正式军政长官，但因出抚地方，节制三司(承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司)，实际掌握着地方军政大权。同时，巡抚每年要赴京师议事，也体现了朝廷对地方统辖权的加强。明后期巡抚的易置往往受朝廷门户左右，而最后点定之权又重归权阉。清因明制，在各省设置巡抚。清代巡抚是一省最高军政长官具有处理全省民政、司法、监察及指挥军事大权。
(1)明代宣德、正统时流民问题逐渐严重，各地农民的反抗时有发生，政府的赋役来源也受到影响。河南、江西、浙江、山西、和南直隶等地巡抚，正是在这一形势下设置的。
(2)明初确立了都、布、按三司并立的省级政治体制。宣德、正统以后，文官集团势力的扩充和军人集团地位的下降，三司的平衡被打破。日趋激化的社会矛盾，又使三司条条分割、运转不灵。另置巡抚，反映出统治集团坚持中央集权、地方分权原则的愿望。
(3)巡抚又是应提高统治效率、整肃军备的需要而产生的。通过派遣廷臣管理地方事务和对原有机构进行某些改革来整饬吏治、革除积弊，已成为历代虽然不自觉却又经常性的措施。
明代巡抚制度萌芽于永乐年间，初创于宣德、正统时期，逐步发展于景泰至正德时期，到嘉靖年间基本确立。“巡抚”之名，起于洪武二十四年（1391年），明太祖派遣太子朱标巡抚陕西。然此次巡抚，并没有后来巡抚的性质，而仅仅是为了选择建都地点。永乐十九年（1421年）四月，明成祖派尚书蹇义等26人“巡行天下，安抚军民。”此次出巡的目的，与后来巡抚性质相似一一安抚军民，且派出的均是品级较高的文职京官，但此次出巡并未使用“巡抚”之名。因此，可将此次出巡视为巡抚制的萌芽，它为后来巡抚的设立奠定了基础。
明代
巡抚设立之初，既系应地方之需要，而无全盘计划，故关于巡臣的人选及抚区的划定，皆无一定标准。初年所遣，除宪臣（即都御史、副都御史、佥都御史）外，尚书、侍郎及诸卿，被命出抚者，颇不乏人。代宗景泰三年（1452年），耿九畴以侍郎出抚陕西，因公文不得径下按察司，乃改派都御史。自此以后，巡抚皆专遣都御史为之，而不派遣其他京官。
巡抚人选，初年都由天子任命。至世宗嘉靖十四年（1535年），因辽东之变，帝欲慎重人选，大学士费宏遂奏准设立会推之制，即巡抚候选人由大臣会推后，再由天子任命。
在巡抚的任用过程中，统治集团严格执行回避制度，最重要的一项内容就是原籍回避，即，巡抚不得在本籍任职。目的就在于加强中央对地方的控制，以免巡抚与本家族、本地区势力相结合，形成独霸一方的割据势力。明代巡抚中，在本籍任职的只有永乐朝的王彰与叶春两人，史载“终明世，大臣得抚乡土者，彰与叶春而已。”但那时的巡抚制度尚处于萌芽时期，巡抚官属于临时派遣，到后来，巡抚逐渐成为地方大吏后，就再也没有发生过这种情况了。
明代巡抚的设置，有其明显的阶段性，总的趋势则是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大员向地方的军政长官转化，由临时性的差遣向永久性的机构转化。
巡抚设置的尝试期
宣德、正统时期，是明代巡抚设置的尝试期。其特点是，一般以某项特殊性差遣为过渡。先有专责，兼为巡抚的情况，在宣德、正统时有很大的普遍性。胡概、周忱曾相继巡抚南直。宣德八年，对巡抚的基本职责，也开始有了较为明确的规定。
巡抚与镇守并设阶段
巡抚之外，又有镇守，始置于英宗即位之初。因而在许多地方出现了巡抚与镇守并设的局面。在英宗即位后的不到五个月，江西、湖广、河南、山东、陕西诸省和宁夏、甘肃、辽东诸边均设置了文臣镇守，与巡抚并称“镇巡官“。景泰四年后，各地镇巡官陆续向都察院系统迁转，皆称“巡抚都御史“。巡抚考满，可望“回院“主持两京都察院事务。
全面地方化和制度化
景泰至正德，是巡抚的全面地方化和制度化时期。英宗复辟后，镇、巡合一，并保留了镇守久驻一地及更代原则，使巡抚的地方化和制度化前进了一大步。巡抚编制的归属从景泰开始趋于划一。
巡抚资格的逐渐制度化
自成化、弘治以后，巡抚均于两京各寺卿、少卿，大理寺丞，资历较深的给事中、御史、郎中，以及在外之布政使、按察使、参政，资历较深的兵备副使、上等知府内推升。原职高者为副都御史，称巡抚某处右副都御史;原职卑者为佥都御史，称巡抚某处右佥都御史(张璁《论馆选巡抚兵备守令》，载《明经世文编》卷一七七)，如“军门即巡抚登莱地方赞理征东军务兼都察院右佥都御史袁可立“(朝鲜李民宬《朝天录》)。
巡抚与京师的联系也相对减弱。景泰元年，巡抚与所有外官一样，得携家眷赴任，从而减少了巡抚与京师的个人瓜葛。成化二十二年废止了巡抚赴京议事的规定，等于承认了巡抚的地方化。
巡抚地方化、制度化的完成
至嘉靖，巡抚的地方化和制度化已经完成，并形成了四种不同的类型。
(1)居三司之上，为各省最高权力机构。明代全部十三个布政使司均设定员巡抚，三司属其管辖。这一类型，是明代巡抚的主流。
(2)加强对边境地区的管辖，为新省区建制的开端。这类巡抚主要设在边境地区，又多在原有的行都指挥使司的基础上发展而成，以辽东、宁夏、甘肃为典型。英宗即位后增设文臣镇守(天顺以后改称巡抚)，逐渐由军事单位过渡为行政单位。
(3)组成特别区。这类巡抚主要设置在数省交界、统治力量薄弱的山区，以南赣、郧阳为典型。
(4)组成战区。这类巡抚有两种情况。一是设置于原来的边境重镇，如宣府、大同等，有相对的稳定性;二是根据战事的发展临时增设，事平则罢，如天启、崇祯时为抵抗后金而设置的登莱、密云等巡抚。但登莱巡抚自陶朗先、袁可立等继有十四任，直至明亡。
在三司职权向巡抚集中的同时，对巡抚的各种制约力量也逐步形成，它来自以下几个层次。
平级制约力量
宣德、正统间，一面向各地派遣巡抚和镇守文臣，一面又渐次派驻镇守中官。因而在部分地区形成了总兵、中官、文臣三镇守并立的新三角关系。嘉靖以后，总兵地位下降，镇守中官撤回，但在制度上，总兵和巡抚仍是平级关系，边镇又时时复设中官镇守，因此，在边境地区，总兵和中官仍然是对巡抚的牵制力量。
自下而上的制约力量
尽管三司已隶属巡抚，但在名义上却仍然是法定的省级机构，对巡抚保持着相对的独立性。巡抚有违法行为，三司长官亦得向中央参奏。这样，一方面是巡抚统驭三司，另一方面，三司也对巡抚实行牵制。
来自中央各部门自上而下的制约
巡抚的任命须经廷推，内地巡抚的廷推由吏部会户部主持进行，边方则由吏部会兵部主持。巡抚的考课、黜陟、改调，操于吏部考功、文选二司。京察确定去留后，又得听科道纠劾、拾遗。地方重大事务未及完报者，亦由科道查参。(《明史》卷七一《选举志三》)
巡按御史对巡抚的制约
明代御史的分道巡按，始于洪武十年。此后，巡按御史逐渐成为中央对地方的主要监察力量和都察院在各地的派出机构。景泰四年以后，巡抚均戴都御史衔，确定了对巡按的统属关系。但是，巡按御史在履行职责时仍保持独立性，巡抚不得干预。巡按是直接对中央都察院负责。巡抚所行之政，巡按却可查核纠劾。
这样，巡抚一方面总揽一省之军政，被视为“封疆大吏“，另一方面，又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。另外，嘉靖以后在诸边陆续设置的总督，不定期差遣的巡视官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。
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